资源环境审计监督经验交流
精彩导读：环境审计目前进行的主要是环保资金财务收支审计和重点项目的专项审计。从现阶段开展环境审计情况来看，由于一些条件的限制，在一个较长时期内都是以环保资金使用项目财务收支审计为基础的模式逐步展开……
随着经济社会的不断发展，改革开放的不断深入，生态资源、环境保护已经成为党中央关注的重大战略问题。审计机关作为国家专门的经济监督部门，有必要通过开展资源环境审计为环境资源保护和可持续发展保驾护航，使国家的环境政策得到贯彻落实，促使环保资金得到合理利用，从而减少环境污染、提高自然资源的利用率，促进国家、社会可持续发展。
一、我国资源环境审计发展现状
20世纪七十年代初期，西方一些企业基于对环境保护的认识，自发地制定了一些环境保护方面的审计计划，作为检查评价本企业环境问题的内部管理手段。虽然是各自为政无统一的方法和体系，但正因为他们的这一举动，使得资源环境审计作为一种新的审计门类得以迅速发展起来。
我国自1973年8月国务院召开的第一次全国环境保护会议起，特别是改革开放以来，党中央、国务院高度重视环保工作，把保护和改善生产环境和生态环境，防止污染和其他公害，确立为一项基本国策，制定了环境与经济社会相互协调和可持续发展的战略方针。30多年来，我国不断加强环境教育，领导层及民众的环境意识得到了加强。环境教育不仅作为我国可持续发展能力建设的突破口，也对增强国民环保意识，促进资源环境审计的开展起了推动的作用。在1998年政府机构改革中，国务院在批准审计署的机构改革方案中强化了环境审计的职能，审计署据此设立了有关环境审计的机构农业与资源保护审计司，审计署18个驻地方特派员办事处，31个省、自治区、直辖市政府的审计机关也分别设立了从事资源环境审计的机构。我国政府十分重视环境外交和国际合作，已同几十个国家签署了双边环境合作协定，在国际环境外交事务中发挥着越来越重要的作用，这种形势更有利于积极推进资源环境审计的开展。
近年来，我国在环境治理方面投入了巨额资金，环境污染、生态恶化趋势得到了有效遏制，为加强环保资金的使用管理，维护资金安全，真实反映环保资金的真实性、合法性、和效益性，为此，资源环境审计逐渐成为审计机关的工作重点之一。
二、现阶段资源环境审计开展中的问题
虽然资源环境审计开展在我国已有二十几年的历史，但是现阶段仍存在以下几个主要问题：
1、资源环境审计的理论依据不足。我国进行资源环境审计的法律法规依据不健全。例如，《中华人民共和国审计法实施条例》第二条规定“审计是审计机关监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为”，但仅是在资金的效益方面做出了规定，而绩效审计所包含的其他很多内容，如对政策制定的评价、对政府环境管理绩效的评价等，没有在法律上予以直接规定。同时，我国进行环境审计还没有普遍可接受的技术方法和评估标准，国家也没有制定专门的环境会计准则，也没有制定一个完整的环境审计程序模式和科学的环境审计管理体系，这使得审计人员在对环境效益进行评价时有难度，加大了审计风险。
2、对资源环境绩效审计重视不够。环境审计目前进行的主要是环保资金财务收支审计和重点项目的专项审计。从现阶段开展环境审计情况来看，由于一些条件的限制，在一个较长时期内都是以环保资金使用项目财务收支审计为基础的模式逐步展开，而不是建立在对该项目带来的社会效益和生态效益的基础上，对资金的绩效没有给予足够的重视。对于涉及环保专项资金的审计不同于固定资产投资项目或其他建设工程项目，其评价指标和标准相对难以确定。此类专项资金大多是体现惠农政策、节能减排政策的政府投资，其效益更多是以社会效益和生态效益的形式来体现的，而社会效益和生态效益的评价指标和标准不易量化，并且需要完善的财政绩效预算支出体系做支撑，而目前审计人员难以取到足够的审计证据支撑我们发表评价意见。此外，以资金到位率、资金利用率和资金综合有效率等财务指标来评价环境资源保护方面专项资金的使用效益，要建立在被审计单位按项目核算，规范管理的基础上，对被审计单位的有效管理的依赖性较强，使得很多项目的审计结果不够公正客观。
3、资源环境审计信息化建设不完善。目前，各类环境审计信息资源不能实现信息资源的高度共享，不同部门数据口径不一致，加大了审计风险。各省市、各地区的环境审计工作各自为政，信息无法全面沟通。这将直接导致各部门、各地区“责权利”的不统一，难以形成综合的监控信息平台。
4、审计人员素质不高。环境审计的难度和广度对审计人员的素质是一个极大的挑战。首先，审计人员必须懂得环境方面的知识，环境审计涉及环境经济学、环境法学、环境管理学等方面的知识，是一门系统的、综合的学科，相当多的审计人员还缺乏开展环境审计所需要的多方面知识和技能，学习积极性不够，仅靠现有的知识和经验不能满足开展环境审计的要求；其次，还要具备社会学、统计学、工程学等方面的知识。目前，审计人员在实施环境审计中普遍存在缺乏环境科学技术基础和科学理论支持的问题。
三、资源环境审计发展对策
环境问题是我国经济健康持续发展的关键，经济要健康稳定的发展，那就离不开环境审计。充分发挥环境审计的功能，才能对将要发生的问题提出预警，防微杜渐；对已存在的问题进行查处和修补，对潜在的风险进行揭示和抵御。
1、建立健全资源环境审计法律规章。我国虽然早在1982年就制定了环境保护法，但无法与西方一些发达国家完备、严密的环境法相比较。尤其是，我国公民缺乏强烈的环境意识和法律意识，而这是依法进行环境审计的必要基础。因此，我们一是要尽快制定或健全环境审计政策、法律、规章制度，以法规的形式规定环境审计的内容、范围、方法、程序、报告准则等，使审计组织在环境监督、管理方面有特定的审计权限，能充分发挥审计的作用；二是要进一步制定和完善相关的环境标准，如国家对太湖流域的减排指标仅考核COD和二氧化硫，而未对总磷、总氮做考核，而引起太湖蓝藻爆发的主要原因是水体富营养化；三是尽快建立环境会计，规范企业环境信息披露。目前，环境信息的披露已被各国政府、企业和会计界广泛接受，如美国证券交易委员会要求公开发行股票的公司披露其所有的有关环境的负债；挪威要求公司董事会在其年度报告中必须披露企业对环境造成的影响，以及企业采取的措施；在德国，环境披露已成为一些大公司年度报告的重要组成部分。我国要结合实际，借鉴国外经验，加强立法，完善环境审计的理论依据。
2、推动资源环境审计模式由合法合规审计向效能审计转型。我国由于经济体制上的问题，由于公民的环境意识和法律意识都比较薄弱，合法合规审计在相当长的时期内仍将是主要的审计的内容。但是作为一个发展中国家，我国经济发展与环境保护的矛盾十分尖锐。我们应该有力推动环境审计由合法合规审计逐步转向效能审计。首先，要加强环境决策行为审计，通过对环境决策行为的有关信息、经济指标进行审查，监督评价决策行为的合理性和可行性，如项目规划中有没有考虑环境问题，对环境问题的重视程度如何，采没采取环境治理措施；其次，要加强环境管理效能审计，将审计调查与效益评估、经济责任审计、专项资金审计结合进行，尝试对重点建设项目进行环境效益评价。加强环境绩效审计，政府一方面要建立有效的环境问责制度，将环境指标纳入官员考核机制，建立起跨部门、跨流域的统一综合治理机制，实行“流域限批”、“挂牌督办”，借环境问责制度的实施，带动环境绩效审计的开展；另一方面要建立公众参与的环境督察和评估机制，减少企业非法排污“一查就关，一走就开”的现象。
3、加快资源环境审计信息化建设。逐步建立和实施环境审计信息化应用系统、网络系统和安全系统。建立数据共享的办公和业务应用系统，根据资源流域的整体性，把审计、环保、水利、城建、林业、农业等部门的环境审计信息全部纳入系统，实施环境审计信息的全程跟踪和关联，提高环境审计数据的真实性、可靠性、可行性，降低环境审计风险。只有实现环境审计的信息化，才能实现环境审计管理部门之间、环境审计管理部门与政府各部门、被审计单位之间信息的快速查询、归集和汇总，保证实现快速、准确和高效的服务。只有实现环境审计的信息化，才能从事后审计变为事前审计、事中审计和事后审计相结合；从静态审计变为静态审计与动态审计相结合；从现场审计变为现场审计与远程审计相结合，才能尽快建立跨省市、跨区域、跨部门的环境污染防治机制和环境审计运行体系。
4、加强资源环境审计人员培训。环境审计涉及范围极其广泛，专业性、技术性和综合性都很强，与法律、管理和科学技术的关系非常密切，故对审计人员素质要求比较高。例如德国联邦审计院的工作人员中，大多数是学法律的，其次是学工程技术的，然后是学经济的。人员培训工作根据我国目前审计人员状况采取两种方法进行解决。第一，由于我们短期内不可能改变传统审计人员的知识结构，使其能立即适应环境审计工作方面的需要，所以我们要从现实出发，加紧对现有审计人员环境知识方面的后续教育和培训，使其增加环境经济学、环境工程学、环境法学等多方面知识，成为既懂财会又懂环境科学的环境审计人才；第二，从社会上招聘环境审计的专业人才或引进熟悉环保知识、环保技术的专门人才，充实审计队伍，为搞好环境审计工作打下人才基础。
综上所述，我国对资源环境审计的研究与探索仍处在起步阶段，法律法规、政策制度尚不足，一些细节问题没有深入。资源环境审计仍需在免疫系统这一新的理论研究空间下进一步探索，逐步完善，使其顺应经济社会的发展。
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