特定问题调查，是我国各级人大及其常委会依法组织特定问题调查委员会对特定事项进行调查的一种法定监督方式，其往往成为人大行使其他实体处置权的“前奏”。在加强人大监督制度建设的过程中，充分行使人大及其常委会的特定问题调查权，对强化人大监督职能，树立国家权力机关的权威，促进依法行政和公正司法意义重大。本文中，笔者试从理论和现实、中国和西方多种视角出发，对我国特定问题调查权作一番探讨，并在借鉴西方类似权力设置的基础上，就我国人大及其常委会特定问题调查权的立法与完善提出一些看法。
一、人大特定问题调查权的法理基础和现实意义
人大特定问题调查权的设立及其在我国法律和实践中的恢复和发展，无不体现出这一权力对于人大行使好监督权，监督国家权力合法行使所具有的重大意义。无论从国家权力结构配置，还是从人民意志实现的角度来看，人大的这一权力都是必不可少的。
第一，人大特定问题调查权是人大监督权中最为“刚性”的权力，对保证人大监督的力度起着无可替代的作用。其功能在于，有效保证政治的民主性质，保障多种权力在法律范围内平衡运转，尤其是保障权力有效行使并发挥作用，使人民的意志得到切实的贯彻。人大的监督方式包括听取和审议工作报告，审查和批准计划、预算，审查法规等规范性文件，对法律的实施进行调查、视察或检查，受理申诉、控告和检举，询问和质询，特定问题的调查，罢免和撤职等传统的监督方式，也包括听证、代表评议、述职评议以及执法责任制和错案追究制等在实践中日渐广泛应用的监督方式。不同于其他的人大监督方式，特定问题调查往往始于特定事件的发生。针对这一事件中某些权力机关或某些行政官员的不当行为展开调查。尽管调查报告并不一定必然导致不信任表决或撤职、处分，但往往是后者的前奏和准备，发挥着极强的监控和威慑作用。
第二，人大特定问题调查权作为人大监督权的重要组成部分，是保证国家权力机关依法行使职权，维护人民利益的重要保障。我国的“主权在民”，人民构成社会。在权力从“社会一国家（权利机关一执行机关）一社会”这一转换过程中，作为代议机构，人大处于社会与国家的交界线上，是民意成为政治产品的转化器。人大的根本职能就是通过将国家权力在执行机关中作合理配置，再对其工作进行有效监督，使人民意志能够充分地得到实现。国家权力的配置通过立法来实现，对执行机关的工作监督则需通过人大的监督权得以实现。换言之，人大监督权的有效性实际上是衡量社会与国家关系的重要指标，人大在整个治理结构中地位的提高需要人大监督权有效行使。正如美国政治学家罗斯金所说：“现代立法机关一个更重要的潜在角色是对行政机构保持一种严厉的批评。……立法机关也可以通过监督政府，审查其是否保护国家利益，是否廉洁，是否有效率等，对政府的工作产生强有力的影响……使政府保持一种紧张状态是国会能做的最好的事情之一。”…而人大的特定问题调查权，则为人大监督权的有效行使提供了有力的支持。
二、影响我国人大特定问题调查权行使的因素
特定问题调查权的行使是以人大为主体的国家治理过程的重要组成部分。在具体的调查事例中，人大这一权力的实现及其最终效果不仅取决于整个国家的治理结构，更直接地受到思想观念和立法状态等诸多因素的影响。
1.立法不够完善
第一，立法未对“特定问题”的范围作出统一明确的规定。泛泛地以“特定问题”四字概括规定需要人大进行调查的诸多职权内事项，容易导致以下的问题：首先，地方人大操作起来无所适从，人大的该项职能可能泛化，即不当干涉其他国家机关的权力行使，亦可能虚化，即为避免越权而不愿放手展开调查。实践中的情况后者居多。其次，“强力并不构成权力，而人们只是对合法的权力才有服从的义务”。人大自行决定需调查的事项也可能引起被调查者和公众的合理性怀疑，对人大调查工作的开展构成阻抗。最后，调查范围的确定对实体权力的行使结果有着至关重要的影响。如果权力机关能够自由选择行使权力的方式，那么其将调查的启动与否作为“权力寻租”的筹码，搞“程序腐败”也是很难避免的。
第二，法律未赋予特委会履行职责所必需的一些强制性权力，特委会在遭遇被调查者抗拒的时候只能徒叹奈何。特委会开展调查的方式包括传唤证人、听取证言、查阅文件和相关资料等等，但由于我国法律并未明确赋予特委会相应的强制调查权，因此调查的进行主要依赖被调查者的主动配合。实践证明，这种片面依赖被调查者良知和觉悟，放弃法律强制力的想法和做法显然是行不通的。
第三，法律对特委会就某一具体问题的调查没有最长时限，导致一些问题久查不决。立法上不规定最长调查时限，可能是考虑到特委会所调查的一般都是较为重大复杂的问题，统一规定时限可能导致调查质量难以得到保证。诚然，社会对特委会工作进行评价的主要标准，是能否对所调查问题给出令人民满意的回答，或者使错误得到纠正。但必须指出，调查效率和调查质量并不相互冲突。而且，调查时间过长，老百姓对调查结果的公正性难免会产生怀疑，会对人大公正、权威的形象产生负面影响。
2.认识不够到位
第一，部分权力机关以“法无明文规定”为由，轻易对一些地方的探索性实践作出否定性评价。是在既定制度约束下做一个小心谨慎的循规蹈矩者，还是秉承法治精神做一个能动的创造性执法者？不少人选择了前一种，更多的观望者不置可否。立法总是滞后于实践，有限的法律资源也无法囊括社会生活中所有可能的法律关系形态。若僵化地理解法治国家的要义，即国家权力严格依照既定的法律规范运作，则会导致“有治法，无法治”。再者，权力的规定性和权威性决定了职权行为在被上位法或上级部门撤销之前均是有效的。一味批评在法治精神下的大胆探索，会使一些有价值的创新无法被法律吸纳，成为具有普遍性的做法。
第二，长期高度集权的行政管理体制淡化了地方人大权力机关性质，人大和“一府两院”都担心运用特委会这一监督手段可能影响国家权力机关的社会形象。事实上，美国政治学家麦迪逊业已指出，“不能否认，权力具有一种侵犯性质”，人民决不会相信掌握国家权力的人没有任何滥用权力或渎职的倾向。让问题暴露出来并有效地解决，反而有助于维护国家权力机关依法行事，有错必纠的形象，增强民众对国家权力机关的认同感和信任感。湖南省人大代表傅学俭的话颇具代表性：运用各种监督形式进行监督，是对法律尊严的维护、对人民利益的维护、也是对党的领导的维护，这是每个人大代表应当承担的历史使命。
第三，受监督部门对人大特定问题调查的认识需要进一步提高，开展特定问题调查的外部环境还有待改善。某些行政和司法部门的工作人员认为，人大对政府和法院、检察院的工作进行调查，一则有悖国家机关职权分工的原则，二则人大不熟悉本部门业务，难以保证其专业性和准确性。这种看法是片面的。如果被这种观念所困，只可能助长这些被监督对象自我利益的扩张，使人大特定问题调查权的行使愈发举步维艰。首先，特定问题调查并非人大常规性的工作，且并不直接介人具体事件的处理，因此并不存在代行其他国家机关的职权或干涉司法独立的问题。而且这些事件往往涉及许多立法决策和行政管理方面的问题，需要通过立法或综合治理等方式予以解决，仅仅依靠“一府两院”的力量显然不足。其次，调查委员会多由人大代表和有关专家组成，相当比例来自各个层次的党政机关、司法部门，对业务的熟悉程度应是可以信赖的。
三、完善我国人大特定问题调查权的建议
从上文的分析足以看出，思想观念的束缚和立法的粗疏是制约我国人大充分有效行使特定问题调查权的主要因素。随着当前人大监督工作的发展和形势的需要，完善人大特定问题调查权的相关立法成为当务之急。立法工作的成效，又能有力地推动观念的转变和认识的提高。
1.授权各地方人大因地制宜地就特委会的具体调查工作规定最长时限。这个时限可以是一个特定期限，亦可以是一个特定时段。若在最长时限内仍不能完成调查报告，人大常委会可以通过会议的方式，责成该特委会提交不能如期完成调查的说明，并责成其在延长期限内务必提交调查报告，或直接重新组建特委会进行调查。
2.在法律中增加对人大特委会调查工作的失职处理条款。即在基本法中规定，对未能如期完成调查工作、甚至在调查工作中有徇私舞弊、阻挠调查等不法行为的，依照其错误性质和情节轻重，追究相应的刑事、行政和民事责任。还可以由特委会向党委或政府提出建议，给予相应的纪律或人事处分。
3.在基本法中明确“特定问题”的范围。从人大监督的基本职能来看，特定问题调查应当涵盖以下一些涉及面广，影响重大或是引起群众强烈不满或引发上访、示威等群体性事件的问题：第一，政府侵犯公民合法权益的抽象行政行为，主要指政府针对辖区内社会发展和人民生活的重大立法和决策不当。第二，政府“错误行政”的具体行政行为和两院的不当司法行为，主要包括政府及其工作人员的失职、渎职行为，尤其是重大失职和滥用职权、徇私枉法、以权谋私和腐败等问题。需要特别指出的是，特委会调查的启动应当改变以前“对事不对人”的做法，对国家工作人员进行监督，而不仅为调查重大事件才启动对相关人员的调查。第三，对两院不予受理、处理不力或处理错误的重大案件进行调查。第四，对本辖区内具有重大影响的突发性事件进行调查。
4、在基本法中增加准“司法权”的规定。即参考西方国会调查权的权限设置，赋予特委会一些履行职责必需的保障性权力。例如，立法应规定，特委会在开展调查活动时，对无正当理由拒绝作证、拒绝出示相关记录资料或作伪证的机关和个人，有权要求执法机关如法院和公安局依法追究其刑事责任，给予罚款、拘留甚至徒刑等处罚。再比如，特委会在调查中发现有关人员需追究民事、刑事责任的，有权交有关司法机关处理，有行政责任要追究的交有权机关处理。受理机关应依法对违法人员作出处理并将结果向调查委员会或人大及其常委会报告。
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